¿Qué constituye un "buen" acuerdo para los pueblos indígenas que negocian sobre industrias extractivas? ¿Por qué algunos acuerdos son mucho mejores que otros? ¿Y cómo es posible mejorar los resultados para los pueblos indígenas en los acuerdos negociados?
El Dr. Ciaran O'Faircheallaigh ha realizado investigaciones en las que analiza más de cuarenta acuerdos entre empresas extractivas y comunidades aborígenes en Australia para identificar los procesos y el contenido que más contribuyen a resultados exitosos para las comunidades. Es posible encontrar detalles adicionales sobre la metodología y la escala en el recuadro Metodología de Investigación.
Los hallazgos del Dr. O'Faircheallaigh incluyeron lo siguiente:
- La solidez relativa de los acuerdos no depende de la política de la empresa, el sector industrial o el tamaño de la empresa. Acuerdos fuertes y débiles fueron encontrados dentro de la misma empresa y dentro del mismo sector, y algunos de los acuerdos más sólidos son con empresas medianas.
- Algunos acuerdos pueden dejar a los pueblos indígenas en una peor situación que en la que estarían sin un acuerdo. Por ejemplo, si bien la ley nacional reconoce el derecho legal de los ciudadanos a participar en un proceso de legislación ambiental, un acuerdo australiano prohíbe a la comunidad presentar objeciones, reclamos o apelaciones a cualquier autoridad gubernamental bajo cualquier tipo de legislación, incluida la legislación ambiental - esencialmente eliminando sus derechos como ciudadanos.
- Una percepción errónea común es que las fortalezas en algunas áreas de un acuerdo probablemente reflejen compensaciones en otras áreas. En general se encontró, sin embargo, que los acuerdos eran sólidos de manera generalizada en todo el conjunto de temas o débiles de manera generalizada. Por ejemplo, si los beneficios financieros eran mínimos, es probable que las disposiciones ambientales también fueran malas.
- El régimen legal es importante pero no definitivo. Por ejemplo, bajo la Ley de Títulos Nativos de Australia (NTA), que rige la mayoría de Australia, si no se llega a un acuerdo en un plazo de 6 meses, un tribunal gubernamental (que casi siempre aprueba la concesión) toma una decisión sobre la adjudicación de la concesión, y la comunidad no recibirá regalías. Esta falta de facto de derecho al veto, unida a la probabilidad de impactos sin compensación, significa que las comunidades bajo la NTA enfrentan una tremenda presión para firmar un acuerdo antes de que expire el plazo de 6 meses. Si bien se han alcanzado algunos acuerdos sólidos en territorios de la NTA, también ha habido muchos acuerdos débiles en esas áreas; por el contrario, no hubo acuerdos débiles en el Territorio del Norte, donde el veto comunitario es posible bajo la ley.
- La capacidad de la comunidad importa; se produjeron acuerdos sólidos a pesar de regímenes políticos desfavorables donde las comunidades pudieron acceder a redes políticas regionales fuertes con los recursos financieros y técnicos necesarios para apoyar las negociaciones, hacer 'amenazas creíbles' de acción política directa y construir sobre estrategias legales regionales y precedentes de acuerdos sólidos. (Ver gráfico)
- Los acuerdos más sólidos brindan beneficios para la industria - los acuerdos altamente valorados, donde la industria se enfoca en buenos procesos, el desarrollo de capacidades, las inversiones y el cumplimiento de la legislación sobre patrimonio cultural, puede mejorar las relaciones con los pueblos aborígenes y obtener su apoyo, reducir los riesgos ambientales y permitir el cumplimiento de la legislación sobre patrimonio cultural.
- Los consejos de tierras en Australia se basan en fundamentos culturales profundamente arraigados que han tardado miles de años en evolucionar. El Consejo de Tierras de Kimberley tiene un sistema de intercambio cultural y económico que involucra a todos los grupos de la región de Kimberley, existe desde hace milenios y se utiliza para la transmisión de artefactos culturales y la organización de ceremonias regionales. A través de esta plataforma, el Consejo de Tierras puede unir a la región y respaldar la concertación de acuerdos locales a través de un fuerte desarrollo de capacidades.
Aunque las comunidades de Australia Occidental y Queensland se rigen por la Ley de Títulos Nativos, que esencialmente elimina la posibilidad de un veto, aún fue posible lograr acuerdos sólidos cuando las comunidades tuvieron acceso a redes políticas que podían ofrecerles recursos legales y financieros, estrategias y precedentes para respaldar las negociaciones.
METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN
El análisis se basa en casi cincuenta acuerdos de Australia y Canadá, informes sobre procesos de consulta y negociación comunitaria y las experiencias directas del Dr. O'Faircheallaigh liderando consultas. Se desarrolló una escala numérica de -1 a +6 para cada uno de los siguientes elementos de los acuerdos:
- Protección del patrimonio cultural;
- Participación en la gestión ambiental;
- Reparto de ingresos/regalías;
- Empleo y formación de aborígenes;
- Oportunidades de desarrollo empresarial;
- Uso de la tierra, acceso a la tierra y reconocimiento de los derechos sobre la tierra; e
- Implementación del acuerdo.
Esta escala no es cumulativa. Los acuerdos fueron posicionados en el punto más alto de la escala en el que se ubican. Por ejemplo, el área de gestión ambientalfue dividida de la siguiente manera:
- (-1) Disposiciones que limitan los derechos existentes
- (0) No existen disposiciones
- (1) La empresa minera se compromete con las partes aborígenes a cumplir con la legislación ambiental
- (2) La empresa se compromete a consultar con el pueblo aborígen afectado
- (3) Las partes aborígenes tienen derecho a acceder y evaluar de manera independiente la información sobre sistemas y problemas ambientales
- (4) Las partes aborígenes pueden sugerir formas de mejorar los sistemas de gestión ambiental, y el operador del proyecto debe tomar en cuenta sus sugerencias
- (5) Toma de decisiones conjunta sobre algunos o todos los temas relacionados a gestión ambiental
- (6) Las partes aborígenes tienen la capacidad de actuar unilateralmente para ocuparse de las preocupaciones o problemas ambientales asociados con un proyecto
El Dr. O'Faircheallaigh ofrece algunas recomendaciones para construir acuerdos más sólidos con mejores resultados para las comunidades. Estos incluyen lo siguiente:
- Las evaluaciones de impacto controladas por la comunidad pueden ayudar a agilizar el eventual proceso de negociación mediante la construcción de una plataforma para las discusiones internas de la comunidad o comunidades. Este proceso puede revelar y comenzar a resolver tensiones al interior de las comunidades y entre ellas.
- Aunque es posible que existan tensiones entre las comunidades regionales e indígenas, las redes regionales sólidas pueden ofrecer capacidad estratégica y acceso a conocimientos que beneficien a las comunidades locales. También se debe priorizar el desarrollo de estructuras representativas locales sólidas.
- En una escala más amplia, existe la necesidad de reformar las leyes, estructuras e instituciones que socavan las posiciones de negociación indígenas y también tienden a resultar en acuerdos débiles.
Potential further resources include:
- Negotiations in the Indigenous World, 2015. Ciaran O’Faircheallaigh. Dr. O’Faircheallaigh’s research reviews agreement outcomes based on analysis of 45 negotiations between Aboriginal peoples and mining companies across Australia. It also includes detailed case studies of four negotiations in Australia and Canada.