Qu'est-ce qui constitue un «bon» accord pour les peuples autochtones en matière d’ industries extractives? Pourquoi certains accords sont-ils si meilleurs que d'autres? Et comment les résultats peuvent-ils être améliorés pour les peuples autochtones dans les accords négociés?
Le Dr Ciaran O’Faircheallaigh a mené des recherches en analysant plus de quarante accords entre des entreprises extractives et des communautés aborigènes en Australie afin d’identifier les processus et le contenu qui contribuent le plus à des résultats positifs pour les communautés. Des détails supplémentaires sur la méthodologie et l'échelle peuvent être trouvés dans la barre latérale Méthodologie de Recherche.
Les conclusions du Dr O’Faircheallaigh sont les suivantes:
- La force relative des accords ne dépend pas de la politique de l'entreprise, du secteur industriel ou de la taille de l'entreprise. Des accords forts et faibles ont été trouvés au sein de la même entreprise et du même secteur, et certains des accords les plus solides sont conclus avec des entreprises de taille moyenne.
- Certains accords peuvent laisser les peuples autochtones dans une situation pire que l'absence d'accord. Par exemple, alors que la loi nationale reconnaît le droit légal des citoyens de participer à un processus de législation environnementale, un accord australien interdit à la communauté de faire des objections, des réclamations ou des appels à toute autorité gouvernementale en vertu de tout type de législation, y compris la législation environnementale - supprimant ainsi essentiellement leurs droits en tant que citoyens.
- Une perception erronée courante est que les points forts dans certains domaines d'un accord sont susceptibles de refléter des compromis dans d'autres domaines. Cependant, les accords se sont généralement avérés solides dans tous les ensembles de questions, ou faibles dans tous les domaines. Par exemple, si les avantages financiers étaient minimes, les dispositions environnementales risquaient également d'être médiocres.
- • Le régime juridique est important mais pas définitif. Par exemple, en vertu de la Native Title Act (NTA) (Loi sur le Titre Autochtone) de l'Australie, qui régit la majorité de l'Australie, si un accord n'est pas conclu dans les 6 mois, une décision sur l'attribution de la concession est prise par un tribunal gouvernemental (qui approuve presque toujours la concession), et la communauté ne recevra aucune redevance. Cette absence de fait de veto, associée à la probabilité d'impacts sans compensation, signifie que les communautés sous le NTA font face à d'énormes pressions pour signer un accord avant l'expiration du délai de 6 mois. Bien que des accords solides aient encore été conclus dans les territoires de la NTA, il y avait aussi de nombreux accords faibles dans ces régions; en revanche, il n'y a pas eu d'accords faibles dans le Territoire du Nord, où un veto communautaire est possible en vertu de la loi.
- La capacité communautaire est importante; là où des accords solides ont eu lieu malgré des régimes politiques défavorables, les communautés ont pu accéder à des réseaux politiques régionaux solides avec des ressources financières et techniques pour soutenir les négociations, faire des «menaces crédibles» d’action politique directe et s’appuyer sur des stratégies juridiques régionales et des précédents pour des accords solides. (Voir le graphique.)
- Les accords les plus solides offrent des avantages pour l'industrie - les accords hautement côtés, où l'industrie se concentre sur de bons processus, le renforcement des capacités, les investissements et le respect de la législation sur le patrimoine culturel, peuvent améliorer les relations avec les peuples autochtones et obtenir le soutien des peuples autochtones, réduire les risques environnementaux et permettre la conformité avec la législation sur le patrimoine culturel.
- Les conseils fonciers en Australie s'appuient sur des fondations culturelles profondément enracinées qui ont mis des milliers d'années à évoluer. Le Conseil Foncier de Kimberley (Kimberley Land Council) a un système d'échange culturel et économique qui implique tous les groupes de Kimberley, existe depuis des millénaires et est utilisé dans la transmission d'objets culturels et l'organisation de cérémonies régionales. Grâce à cette plate-forme, le Conseil foncier est en mesure de rassembler une région et d’appuyer la conclusion d'accords locaux grâce à un fort renforcement des capacités.
Bien que les communautés d'Australie-Occidentale et du Queensland relèvent du Native Title Act, qui élimine essentiellement la possibilité d'un veto, des accords solides étaient encore possibles lorsque les communautés avaient accès à des réseaux politiques qui pouvaient offrir des ressources juridiques et financières, des stratégies et des précédents pour appuier les négociations.
MÉTHODOLOGIE DE LA RECHERCHE
L’analyse s’appuie sur près de cinquante accords conclus en Australie et au Canada, sur des rapports sur les processus de consultation et de négociation communautaires et sur l’expérience directe du Dr O’Faircheallaigh dans la direction de consultations. Une échelle numérique de -1 à +6 a été développée pour chacun des éléments suivants des accords:
- Protection du patrimoine culturel;
- Participation à la gestion environnementale;
- Partage des revenus / redevances;
- Emploi et formation des Autochtones;
- Opportunités de développement des affaires;
- Utilisation des terres, accès aux terres et reconnaissance des droits fonciers; et
- Mise en œuvre de l'accord.
Cette échelle n'est pas cumulative. Les accords ont été classés au point le plus élevé de l'échelle où ils se situent. Par exemple, le domaine de la gestion environnementale a été classé comme suit:
- (-1) Dispositions limitant les droits existants
- (0) Aucune provision
- (1) La société minière s'engage envers les parties autochtones à se conformer à la législation environnementale
- (2) L'entreprise s'engage à consulter les autochtones touchés
- (3) Les parties autochtones ont le droit d'accéder à l'information sur les systèmes et les Questions environnementaux et de l'évaluer de manière indépendante
- (4) Les parties autochtones peuvent suggérer des moyens d'améliorer les systèmes de gestion environnementale, et l'exploitant du projet doit donner suite à leurs suggestions
- (5) La prise de décision conjointe sur certaines ou toutes les questions de gestion environnementale
- (6) Les parties autochtones ont la capacité d'agir unilatéralement pour faire face aux préoccupations ou aux problèmes environnementaux associés à un projet
Le Dr O’Faircheallaigh propose des recommandations pour l’établissement d’accords plus solides avec de meilleurs résultats pour les communautés. Celles-ci comprenaient les éléments suivants:
- Les évaluations d'impact contrôlées par la communauté peuvent aider à rationaliser le processus de négociation éventuel en créant une plate-forme pour les discussions internes de la ou des communautés. Ce processus peut révéler et commencer à résoudre les tensions au sein et entre les communautés.
- Bien que des tensions puissent exister entre les communautés régionales et autochtones, des réseaux régionaux solides peuvent offrir une capacité stratégique et un accès à l'expertise qui profite aux communautés locales. Le développement de structures représentatives locales solides devrait également être une priorité.
- À une échelle plus large, il est nécessaire de réformer les lois, les structures et les institutions qui sapent les positions de négociation autochtones et tendent également à aboutir à des accords faibles.
Potential further resources include:
- Negotiations in the Indigenous World, 2015. Ciaran O’Faircheallaigh. Dr. O’Faircheallaigh’s research reviews agreement outcomes based on analysis of 45 negotiations between Aboriginal peoples and mining companies across Australia. It also includes detailed case studies of four negotiations in Australia and Canada.