Los temas aquí son bastante similares a los de la etapa previa a los permisos .
En el caso de una expansión prospectiva o una extensión del cronograma, es necesario evaluar los impactos ambientales, culturales y sociales - incluso de una manera cumulativa - junto con los acuerdos de mitigación y compensación. Es posible que las partes deseen ampliar o reconsiderar los acuerdos de beneficios compartidos.
Al igual que en la etapa previa a los permisos , es importante que las comunidades reciban información de la empresa sobre las posibilidades y sobre qué información es aún incierta o necesaria para comprender mejor las posibilidades, a fin de tomar una decisión informada sobre si dar su consentimiento a estos cambios. Los acuerdos anteriores pueden haber esbozado procesos para resolver la situación específica en cuestión; de lo contrario, podría ser útil reconsiderar muchas de las discusiones de la etapa previa a los permisos, incluyendo:
- ¿Cuáles son los posibles caminos a seguir (por ejemplo, expansión, cierre)?
- ¿Qué se sabe acerca de las opciones relacionadas a estas posibilidades (por ejemplo, consideraciones de viabilidad, cronograma, nuevas oportunidades, etc.)? ¿Se necesita más información para tener una visión completa?
- ¿Cómo se evaluarán los impactos probables - incluyendo los impactos cumulativos - (por ejemplo, a través de una Evaluación de Impacto Ambiental, Social y Sanitaria formal)? Una vez que se comprendan los impactos, ¿qué mecanismos de mitigación o compensación serán aplicados?
- ¿Sobre qué temas o procesos quiere estar informada y/u opinar la comunidad?
- ¿Cómo se puede proporcionar información técnica especializada de manera accesible (por ejemplo, en los idiomas pertinentes y/o para miembros de la comunidad que pueden no tener conocimientos previos de temas legales o de ingeniería)? ¿Es necesaria la experiencia externa? ¿Cómo se seleccionará y pagará a expertos o consultores?
- Una vez que se reciba la información de la empresa, ¿qué procesos deben producirse dentro de la comunidad para apoyar la deliberación y la toma de decisiones inclusivas? ¿Qué tipo de cronograma le permitirá a la comunidad asimilar la información para identificar las preguntas importantes, buscar asesoramiento cuando sea necesario y apoyar una eventual toma de decisiones?
- ¿Es necesario modificar los acuerdos existentes con respecto a impactos/mitigación/compensación, beneficios compartidos o protocolos de comunicación y toma de decisiones en curso?
- Si se están considerando nuevos socios, ¿cuál es su trayectoria? ¿Qué hará la empresa actual para garantizar una transición sin contratiempos para la comunidad, incluyendo la transferencia de compromisos?
El personal de la empresa podría cambiar durante estos períodos, y es necesario tener cuidado para garantizar que sus conocimientos no se vayan con ellos.
El resultado de estas discusiones probablemente debería ser un nuevo conjunto de acuerdos - ya sea como apéndice o en reemplazo de acuerdos anteriores - que abarquen nuevos compromisos de mitigación/compensación, expectativas de beneficios compartidos y modificaciones a los protocolos para la comunicación y la toma de decisiones.
Al igual que en la etapa Antes de los Permisos , las empresas pueden ganar o perder confianza dependiendo de si la información relevante se comparte de manera oportuna, con las personas adecuadas y si los titulares de derechos tienen la oportunidad de contribuir a las discusiones sobre diseño, mitigación y compensación, y priorizarlas - de manera que las comunidades puedan finalmente tomar una decisión informada sobre el futuro.
El personal de la empresa podría cambiar durante estos períodos, y es necesario tener cuidado para garantizar que sus conocimientos no se vayan con ellos. Es muy frustrante para las comunidades cuando las 'empresas' olvidan información que ha sido compartida con ellas o las promesas que han hecho.
Si bien es importante ser honestos sobre cualquier incertidumbre, es importante brindar a las comunidades oportunidades tempranas para opinar sobre consideraciones referentes a cambios importantes en un proyecto. Las expansiones o extensiones traen impactos sociales, ambientales y culturales adicionales, incluyendo impactos cumulativos, y la comunidad debe poder asesorar (a sus miembros) sobre la prioridad relativa, las medidas de mitigación aceptables y la compensación adecuada asociada a éstas. Las comunidades pueden tener ideas sobre cómo maximizar las oportunidades potenciales asociadas a estos cambios y deberían tener la oportunidad de contribuir sus ideas antes de que el diseño avance demasiado. Casi todas las pautas descritas en la etapa Antes de los Permisos aplican aquí nuevamente.
Antes de los recursos de cambios importantes
Acuerdos
Al definir los roles y responsabilidades de las empresas y comunidades respectivamente, los acuerdos se convierten en una parte central de la implementación del CLPI. Los acuerdos pueden establecer una base mutuamente determinada para tener expectativas realistas, así como procesos para la comunicación y las modificaciones del proyecto.
Debido a que los proyectos grandes cambian con el tiempo y tienen un alcance complejo, a lo largo del tiempo podría ser apropiado llegar a diversos acuerdos. Por ejemplo, en la etapa de previabilidad de un proyecto, se desconocerán los impactos y la rentabilidad, por lo que tendría sentido sentar un protocolo de comunicación y acceso a la tierra a corto plazo. Es posible que los planes detallados para el cierre no se concluyan hasta que el proyecto esté maduro. Cuando un proyecto afecta a varias comunidades, es posible que se requieran múltiples acuerdos. Y las partes pueden preferir tener “acuerdos diversificados” para que algunos elementos (por ejemplo, los procesos de comunicación) puedan ser modificados fácilmente sin renegociar otras partes del acuerdo. Cada proyecto y cada comunidad son únicos; al mismo tiempo, los buenos acuerdos deben cubrir las siguientes consideraciones:
Los acuerdos entre las empresas y comunidades deberían establecer planes de implementación y gestión, cronogramas, mecanismos de contingencia/rendición de cuentas para abordar las obligaciones no cumplidas y protocolos para manejar los conflictos y las quejas.
- Procesos de Comunicación y Toma de Decisiones. Las empresas y las comunidades podrán
interactuar más eficazmente cuando ambas
identifiquen y comprendan sus respectivos procesos
de toma de decisiones, autoridades y estructuras
administrativas. Es importante que todas las partes
tengan datos sobre, por ejemplo, el proceso, la
frecuencia o los desencadenantes para el
intercambio continuo de información; los protocolos
de toma de decisiones, roles y cronogramas -
incluyendo cualquier elección o revisión de
representantes; el proceso para señalar, discutir y
abordar los conflictos; los hitos o problemas
potenciales para los que se buscará el CLPI; y el
proceso y la frecuencia para la reevaluación y/o
revisión de cualquiera de estos protocolos. Separar
el acuerdo sobre el manejo de relaciones de las
discusiones sobre impactos y beneficios proporciona
un marco estable para abordar circunstancias imprevistas, modificaciones del proyecto, cambios
dentro de la empresa, y cambios en la comunidad o en el contexto.
- Impactos & Compensación. Las comunidades y las empresas deben llegar a una visión común
de los impactos ambientales, sociales y culturales de un proyecto y cómo serán manejados los
impactos. Esta parte del acuerdo debe basarse en evaluaciones ambientales, culturales y sociales
de referencia, así como en la ESHIA formal. Debería tomar en cuenta los cambios en el acceso de
la comunidad a las tierras y otros recursos naturales durante el transcurso del proyecto. También
debería describir cómo se monitorearán y reevaluarán los impactos a lo largo del tiempo para
reflejar los impactos cumulativos y los cambios en las realidades sociales y culturales, los valores
y las capacidades. Es aquí también donde se puede registrar los compromisos de la empresa con
la comunidad en cuanto a cómo la empresa evitará, mitigará, monitoreará, manejará y compensará esos impactos. Se debe discutir el proceso de asignación de valor y la distribución de
la compensación por impactos (por ejemplo, el valor de los pastizales es diferente para una
empresa que para un pastor; y el valor no siempre es monetario para las comunidades). Desde el
punto de vista de la responsabilidad y la flexibilidad, es importante que los acuerdos
especifiquen qué sucede si las empresas no cumplen con estos compromisos.
- Beneficios Compartidos. Los beneficios para la comunidad son diferentes de las compensaciones por impactos, y puede ser útil distinguir entre la compensación de la empresa por impactos negativos y los beneficios acordados que la empresa entregará a la comunidad. Cuando el nivel de beneficios puede estar supeditado a factores comerciales como el precio de los productos básicos, esto puede ser incluido en el acuerdo. Las discusiones sobre este punto ofrecen una oportunidad para que la empresa y la comunidad desarrollen una visión común y expectativas realistas de los impactos, el desarrollo futuro y los beneficios. Los acuerdos también pueden considerar el papel de los “fondos fiduciarios” y cómo pueden ser gobernados para reflejar diversas necesidades dentro de la comunidad y evitar la manipulación política.
El proceso para desarrollar acuerdos es tan importante como finalizarlos. Garantizar que las comunidades tengan suficiente tiempo y recursos (incluyendo posible asesoría externa) para considerar y deliberar plenamente sobre las condiciones de un posible acuerdo es esencial para garantizar el consentimiento libre, previo e informado.
Los acuerdos entre empresas y comunidades deberían establecer planes de implementación y gestión, cronogramas, mecanismos de contingencia/rendición de cuentas para abordar las obligaciones no cumplidas y protocolos para manejar los conflictos y las quejas. La asignación de recursos adecuados de la empresa es importante para el éxito de la implementación. Además de los presupuestos operativos y de capital que corresponden a mitigación, compensación y beneficios comunitarios, también puede ser importante asignar recursos para asesores legales, monitores o asesores independientes, o financiamiento/capacidad para que los miembros de la comunidad desempeñen roles identificados.
El proceso para desarrollar acuerdos es tan importante como finalizarlos. Garantizar que las comunidades tengan suficiente tiempo y recursos (incluyendo posible asesoría externa) para considerar y deliberar plenamente sobre las condiciones de un posible acuerdo es esencial para garantizar el consentimiento libre, previo e informado. Véase el recurso Inclusividad y Género en el CLPI para obtener orientación adicional sobre la importancia de una participación reflexiva e inclusiva que conduzca a acuerdos. El recurso Acuerdos y Resultados Comunitarios también resume diversas consideraciones para garantizar que los acuerdos conduzcan a resultados positivos para la comunidad.
Further Resources:
Gender and Inclusivity
Acuerdos y Resultados Comunitarios
Why Agreements Matter, 2016. Ali, S., Brereton, D., Cornish, G., Harvey, B., Kemp, D., Everingham, J. and Parmenter, J. This document contains a “How to guide” outlining key elements of agreements, good practices for inclusive engagement in agreement-making, and practical guidance for planning for successful implementation and monitoring.
Acuerdos y Resultados Comunitarios
¿Qué constituye un "buen" acuerdo para los pueblos indígenas que negocian sobre industrias extractivas? ¿Por qué algunos acuerdos son mucho mejores que otros? ¿Y cómo es posible mejorar los resultados para los pueblos indígenas en los acuerdos negociados?
El Dr. Ciaran O'Faircheallaigh ha realizado investigaciones en las que analiza más de cuarenta acuerdos entre empresas extractivas y comunidades aborígenes en Australia para identificar los procesos y el contenido que más contribuyen a resultados exitosos para las comunidades. Es posible encontrar detalles adicionales sobre la metodología y la escala en el recuadro Metodología de Investigación.
Los hallazgos del Dr. O'Faircheallaigh incluyeron lo siguiente:
- La solidez relativa de los acuerdos no depende de la política de la empresa, el sector industrial o el tamaño de la empresa. Acuerdos fuertes y débiles fueron encontrados dentro de la misma empresa y dentro del mismo sector, y algunos de los acuerdos más sólidos son con empresas medianas.
- Algunos acuerdos pueden dejar a los pueblos indígenas en una peor situación que en la que estarían sin un acuerdo. Por ejemplo, si bien la ley nacional reconoce el derecho legal de los ciudadanos a participar en un proceso de legislación ambiental, un acuerdo australiano prohíbe a la comunidad presentar objeciones, reclamos o apelaciones a cualquier autoridad gubernamental bajo cualquier tipo de legislación, incluida la legislación ambiental - esencialmente eliminando sus derechos como ciudadanos.
- Una percepción errónea común es que las fortalezas en algunas áreas de un acuerdo probablemente reflejen compensaciones en otras áreas. En general se encontró, sin embargo, que los acuerdos eran sólidos de manera generalizada en todo el conjunto de temas o débiles de manera generalizada. Por ejemplo, si los beneficios financieros eran mínimos, es probable que las disposiciones ambientales también fueran malas.
- El régimen legal es importante pero no definitivo. Por ejemplo, bajo la Ley de Títulos Nativos de Australia (NTA), que rige la mayoría de Australia, si no se llega a un acuerdo en un plazo de 6 meses, un tribunal gubernamental (que casi siempre aprueba la concesión) toma una decisión sobre la adjudicación de la concesión, y la comunidad no recibirá regalías. Esta falta de facto de derecho al veto, unida a la probabilidad de impactos sin compensación, significa que las comunidades bajo la NTA enfrentan una tremenda presión para firmar un acuerdo antes de que expire el plazo de 6 meses. Si bien se han alcanzado algunos acuerdos sólidos en territorios de la NTA, también ha habido muchos acuerdos débiles en esas áreas; por el contrario, no hubo acuerdos débiles en el Territorio del Norte, donde el veto comunitario es posible bajo la ley.
- La capacidad de la comunidad importa; se produjeron acuerdos sólidos a pesar de regímenes políticos desfavorables donde las comunidades pudieron acceder a redes políticas regionales fuertes con los recursos financieros y técnicos necesarios para apoyar las negociaciones, hacer 'amenazas creíbles' de acción política directa y construir sobre estrategias legales regionales y precedentes de acuerdos sólidos. (Ver gráfico)
- Los acuerdos más sólidos brindan beneficios para la industria - los acuerdos altamente valorados, donde la industria se enfoca en buenos procesos, el desarrollo de capacidades, las inversiones y el cumplimiento de la legislación sobre patrimonio cultural, puede mejorar las relaciones con los pueblos aborígenes y obtener su apoyo, reducir los riesgos ambientales y permitir el cumplimiento de la legislación sobre patrimonio cultural.
- Los consejos de tierras en Australia se basan en fundamentos culturales profundamente arraigados que han tardado miles de años en evolucionar. El Consejo de Tierras de Kimberley tiene un sistema de intercambio cultural y económico que involucra a todos los grupos de la región de Kimberley, existe desde hace milenios y se utiliza para la transmisión de artefactos culturales y la organización de ceremonias regionales. A través de esta plataforma, el Consejo de Tierras puede unir a la región y respaldar la concertación de acuerdos locales a través de un fuerte desarrollo de capacidades.
Aunque las comunidades de Australia Occidental y Queensland se rigen por la Ley de Títulos Nativos, que esencialmente elimina la posibilidad de un veto, aún fue posible lograr acuerdos sólidos cuando las comunidades tuvieron acceso a redes políticas que podían ofrecerles recursos legales y financieros, estrategias y precedentes para respaldar las negociaciones.
METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN
El análisis se basa en casi cincuenta acuerdos de Australia y Canadá, informes sobre procesos de consulta y negociación comunitaria y las experiencias directas del Dr. O'Faircheallaigh liderando consultas. Se desarrolló una escala numérica de -1 a +6 para cada uno de los siguientes elementos de los acuerdos:
- Protección del patrimonio cultural;
- Participación en la gestión ambiental;
- Reparto de ingresos/regalías;
- Empleo y formación de aborígenes;
- Oportunidades de desarrollo empresarial;
- Uso de la tierra, acceso a la tierra y reconocimiento de los derechos sobre la tierra; e
- Implementación del acuerdo.
Esta escala no es cumulativa. Los acuerdos fueron posicionados en el punto más alto de la escala en el que se ubican. Por ejemplo, el área de gestión ambientalfue dividida de la siguiente manera:
- (-1) Disposiciones que limitan los derechos existentes
- (0) No existen disposiciones
- (1) La empresa minera se compromete con las partes aborígenes a cumplir con la legislación ambiental
- (2) La empresa se compromete a consultar con el pueblo aborígen afectado
- (3) Las partes aborígenes tienen derecho a acceder y evaluar de manera independiente la información sobre sistemas y problemas ambientales
- (4) Las partes aborígenes pueden sugerir formas de mejorar los sistemas de gestión ambiental, y el operador del proyecto debe tomar en cuenta sus sugerencias
- (5) Toma de decisiones conjunta sobre algunos o todos los temas relacionados a gestión ambiental
- (6) Las partes aborígenes tienen la capacidad de actuar unilateralmente para ocuparse de las preocupaciones o problemas ambientales asociados con un proyecto
El Dr. O'Faircheallaigh ofrece algunas recomendaciones para construir acuerdos más sólidos con mejores resultados para las comunidades. Estos incluyen lo siguiente:
- Las evaluaciones de impacto controladas por la comunidad pueden ayudar a agilizar el eventual proceso de negociación mediante la construcción de una plataforma para las discusiones internas de la comunidad o comunidades. Este proceso puede revelar y comenzar a resolver tensiones al interior de las comunidades y entre ellas.
- Aunque es posible que existan tensiones entre las comunidades regionales e indígenas, las redes regionales sólidas pueden ofrecer capacidad estratégica y acceso a conocimientos que beneficien a las comunidades locales. También se debe priorizar el desarrollo de estructuras representativas locales sólidas.
- En una escala más amplia, existe la necesidad de reformar las leyes, estructuras e instituciones que socavan las posiciones de negociación indígenas y también tienden a resultar en acuerdos débiles.
Potential further resources include:
- Negotiations in the Indigenous World, 2015. Ciaran O’Faircheallaigh. Dr. O’Faircheallaigh’s research reviews agreement outcomes based on analysis of 45 negotiations between Aboriginal peoples and mining companies across Australia. It also includes detailed case studies of four negotiations in Australia and Canada.
Why Agreements Matter
This document contains a “How to guide” outlining key elements of agreements, good practices for inclusive engagement in agreement-making, and practical guidance for planning for successful implementation and monitoring.